新規(guī)解讀|《關(guān)于加強銀行業(yè)保險業(yè)涉嫌犯罪案件移送工作的規(guī)定》要點速覽與合規(guī)啟示

《銀保移送規(guī)定》在《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》這一廣泛適用于各類行政案件移送規(guī)定的基礎(chǔ)上，修訂、整合、擴展了《中國銀監(jiān)會移送涉嫌犯罪案件工作規(guī)定》（銀監(jiān)通〔2007〕27號，已被新規(guī)同步廢止）、《中國保監(jiān)會關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（保監(jiān)發(fā)〔2008〕37號，已被新規(guī)同步廢止）的內(nèi)容。

具體而言，相比兩項舊規(guī)，《銀保移送規(guī)定》有以下要點值得關(guān)注：

（一）完善移送流程，統(tǒng)一規(guī)定移送前的法制審核環(huán)節(jié)，規(guī)范案件移送材料

在案件決定移送環(huán)節(jié)，《銀保移送規(guī)定》強化了移送決策程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。該規(guī)定第10條明確要求，國家金融監(jiān)督管理總局及其省級派出機構(gòu)在移送時，需指定兩名或兩名以上行政執(zhí)法人員組成專案組，核實情況后須經(jīng)法制審核方可提交書面移送報告，國家金融監(jiān)督管理總局及其省級派出機構(gòu)需在三日內(nèi)作出決定，且批準(zhǔn)移送后要在二十四小時內(nèi)完成移送。

在移送材料方面，《銀保移送規(guī)定》第21條要求移送時應(yīng)附有涉嫌犯罪案件移送書、調(diào)查報告、涉案物品清單、檢驗報告或鑒定結(jié)論以及現(xiàn)場照片、詢問筆錄、電子數(shù)據(jù)、視聽資料、認(rèn)定意見、責(zé)令整改通知書等其他與案件有關(guān)的證據(jù)材料。對已作出行政處罰決定的，要求同步移送行政處罰決定書和執(zhí)行情況。這一規(guī)定進一步規(guī)范了移送材料的完整性，便于公安機關(guān)全面了解案件情況，提高案件審查效率。

（二）落實“先行后刑”、“先刑后行”、“辦案期限中止”、“刑行回轉(zhuǎn)”規(guī)則

《銀保移送規(guī)定》第15條、第16條針對銀行業(yè)、保險業(yè)涉刑案件行刑銜接機制作出細(xì)化規(guī)定，從行政處罰效力、程序銜接時序、辦案期限計算、“刑行回轉(zhuǎn)”四個方面做了具體規(guī)定。

1.先行后刑，并行追責(zé)。明確在金融監(jiān)管部門將案件移送公安機關(guān)之前已作出的行政處罰（包括警告、通報批評、限制業(yè)務(wù)范圍、責(zé)令停止接受新業(yè)務(wù)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證件、取消任職資格、限制從業(yè)等）的，不因移送程序而停止執(zhí)行（第15條第1款）。

這一規(guī)定與國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2020修訂）第11條的邏輯一致。一方面，行政處罰針對行政違法性，刑事責(zé)任評價刑事違法性，二者構(gòu)成要件獨立、性質(zhì)不同，可并行追責(zé)，體現(xiàn)了行政責(zé)任與刑事責(zé)任的獨立性。另一方面，不停止行政處罰的執(zhí)行可避免違法行為人利用刑事程序拖延或規(guī)避行政處罰，有利于金融秩序的及時修復(fù)，防止風(fēng)險擴散。

2.先刑后行，體現(xiàn)刑事優(yōu)先的審慎執(zhí)法原則。對于未作出行政處罰的案件，確立了“刑事優(yōu)先”的原則。要求金融監(jiān)管部門在刑事程序終結(jié)（包括不予立案、撤案、不起訴、無罪判決或免于刑事處罰）后再啟動行政處罰程序，決定是否給予行政處罰（第15條第2款）。這一規(guī)定旨在避免行政認(rèn)定與刑事裁判的沖突，防范“一事二罰”的重復(fù)評價風(fēng)險。

3.辦案期限中止規(guī)則，明確移送期間不計入行政處罰辦案期限。根據(jù)《行政處罰法》第60條規(guī)定，金融機關(guān)部門辦案期限一般為90日?！躲y保移送規(guī)定》第15條第3款明確指出，“對涉嫌案件移送辦理金融監(jiān)管部門作出移送決定之日起，涉嫌犯罪案件的移送辦理時間，不計入行政處罰辦案期限”。該條款實質(zhì)上為金融監(jiān)管部門創(chuàng)設(shè)了期限中止制度，避免因刑事調(diào)查導(dǎo)致行政程序超期違法。

4.規(guī)定“刑行回轉(zhuǎn)”的情形。根據(jù)《銀保移送規(guī)定》第16條規(guī)定，銀行業(yè)保險業(yè)違法行為涉嫌犯罪，移送公安機關(guān)后，公安機關(guān)認(rèn)為沒有犯罪事實或者不需要追究刑事責(zé)任的，但可能需要給予行政處罰的，應(yīng)將案件及其證據(jù)材料移送同級金融機關(guān)部門。

（三）明確行刑銜接、刑事回轉(zhuǎn)案件中的證據(jù)互認(rèn)規(guī)則

就行刑銜接和刑事回轉(zhuǎn)案件中的證據(jù)互認(rèn)問題，此前的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以及已被新規(guī)廢止的《中國銀監(jiān)會移送涉嫌犯罪案件工作規(guī)定》、《中國保監(jiān)會關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中均未涉及。此次《銀保移送規(guī)定》第21條、第22條明確了行政證據(jù)與刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化路徑，回應(yīng)了《刑事訴訟法》和《行政處罰法》的立法精神，對銀行業(yè)、保險業(yè)涉刑案件的協(xié)同辦理具有重要實踐價值。

第21條規(guī)定，金融監(jiān)管部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中依法收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，經(jīng)公安機關(guān)審查，符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。這與《刑事訴訟法》第54條的內(nèi)容一脈相承，對于在行政執(zhí)法中收集的實物證據(jù)（如物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等）及客觀性較強的程序性證據(jù)（如檢查筆錄等），經(jīng)公安機關(guān)審查符合刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的，可直接作為刑事證據(jù)使用，無需重復(fù)收集。而在金融監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法過程中的言詞證據(jù)（如詢問筆錄）未納入轉(zhuǎn)化范圍，需由公安機關(guān)重新收集，以避免主觀證據(jù)失真風(fēng)險。

關(guān)于刑事回轉(zhuǎn)案件的證據(jù)銜接問題，《銀保移送規(guī)定》第22條第1款規(guī)定，“公安機關(guān)辦理案件過程中收集的證據(jù)材料，金融監(jiān)管部門在辦理行政案件中可以作為證據(jù)使用?！薄缎姓V訟法》雖然未對刑事回轉(zhuǎn)案件的證據(jù)銜接作出明確規(guī)定，但第27條除規(guī)定行刑案件雙向移送外，還明確要求“行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接”。因此，在刑事回轉(zhuǎn)案件的辦理中，對刑事案件中辦案機關(guān)依法獲取的證據(jù)，可以作為行政案件證據(jù)使用。當(dāng)然，金融監(jiān)管機構(gòu)仍需審查公安機關(guān)所移送證據(jù)是否符合行政證據(jù)真實性、合法性及關(guān)聯(lián)性的要求，符合此“三性”要求的，可以作為行政處罰的證據(jù)。

（四）強化協(xié)作配合，打通涉刑案件行政處罰工作“堵點”，明確公安機關(guān)依法為行政執(zhí)法工作提供必要支持協(xié)助

《銀保移送規(guī)定》在總則中提出金融監(jiān)管部門、公安機關(guān)加強協(xié)作的要求，在分則中的案件移送、涉案證據(jù)認(rèn)定與移送、協(xié)作配合與聯(lián)合督辦等方面均作了相應(yīng)細(xì)化的規(guī)定，以下兩項內(nèi)容值得關(guān)注：

一是建立雙向案件咨詢制度?！躲y保移送規(guī)定》第18條規(guī)定，“金融監(jiān)管部門、公安機關(guān)建立雙向案件咨詢制度。金融監(jiān)管部門對重大、疑難、復(fù)雜案件，可以就涉嫌犯罪的法律適用、涉嫌犯罪證據(jù)固定等問題咨詢公安機關(guān)。公安機關(guān)可以就案件辦理中的專業(yè)性問題咨詢金融監(jiān)管部門。受咨詢單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，及時回復(fù)；書面咨詢的，應(yīng)當(dāng)書面答復(fù)。”該規(guī)定有助于通過跨部門協(xié)作破解銀行業(yè)、保險業(yè)涉刑案件辦理中的專業(yè)壁壘與法律適用難題。值得注意的是，咨詢機關(guān)屬于參考性意見，不能替代咨詢機關(guān)的獨立判斷。尤其在涉及對涉案行為的定性時，不能直接將金融監(jiān)管部門的答復(fù)直接作為刑事違法性的判斷依據(jù)。

二是明確公安機關(guān)依法為行政執(zhí)法工作提供必要支持協(xié)助。根據(jù)《銀保移送規(guī)定》第6條和第22條的規(guī)定，金融監(jiān)管部門擬實施行政處罰、監(jiān)管強制措施的當(dāng)事人正在被公安機關(guān)采取強制措施的，公安機關(guān)應(yīng)為金融監(jiān)管部門調(diào)查取證、文書送達等工作提供必要協(xié)助和支持；金融監(jiān)管部門需要公安機關(guān)協(xié)助提供法律文書及相關(guān)證據(jù)材料，不妨礙偵查活動的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助，及時提供相關(guān)材料。該等規(guī)定核心在于通過明確協(xié)作義務(wù)，解決以往實踐中因部門職能分割導(dǎo)致的案件移送不暢、證據(jù)和文書送達時效性等問題，提升金融違法犯罪打擊效率。

二、《銀保移送規(guī)定》施行背景下的合規(guī)建議

《銀保移送規(guī)定》對銀行業(yè)保險業(yè)“行刑銜接”政策持續(xù)推進，對金融監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人員、公安機關(guān)辦案人員、銀行業(yè)保險業(yè)的機構(gòu)和從業(yè)者，都提出了更高的要求，要求其具備更強的合規(guī)敏感性和應(yīng)對能力。

其一，對于金融監(jiān)管機構(gòu)中負(fù)責(zé)相關(guān)移送工作的人員而言，其一方面應(yīng)嚴(yán)格按照《銀保移送規(guī)定》和《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，核實其負(fù)責(zé)審核的涉嫌犯罪案件事實所涉及的金額、情節(jié)、后果等客觀情況，根據(jù)法律、行政法規(guī)、司法解釋以及其他刑事規(guī)范，審慎判斷移送標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，應(yīng)知悉其實施對應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)移送的案件不移送行為可能面臨的法律后果：（1）承擔(dān)行政責(zé)任：包括責(zé)令改正，給予批評、記過的行政處分（《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第16條）；（2）承擔(dān)刑事責(zé)任：《刑法》第402條規(guī)定了徇私舞弊不移交刑事案件罪，是一個相對冷門的罪名，該條規(guī)定，行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴(yán)重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

其二，對于公安機關(guān)辦案人員而言，應(yīng)注重在履職過程中依法審查金融監(jiān)管部門移送的涉案證據(jù)，嚴(yán)格區(qū)分行政違法與刑事犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)。盡管金融監(jiān)管部門移送的案件通常具有案情重大、疑難復(fù)雜、涉案人數(shù)眾多、涉案金額巨大等特點，但辦案人員仍然應(yīng)遵守刑事證據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)，避免“直接沿用”思維，經(jīng)審查符合刑事證據(jù)要求的，方可作為證據(jù)使用。

其三，對于銀行保險的機構(gòu)及其責(zé)任人員而言，在金融監(jiān)管與刑事司法深度協(xié)同的背景下，面臨“行政-刑事-民事”三重責(zé)任法律交織的復(fù)合型風(fēng)險。隨著《銀保移送規(guī)定》的落地實施，監(jiān)管部門與公安機關(guān)的線索共享、證據(jù)互認(rèn)、程序銜接效率顯著提升，一旦業(yè)務(wù)違規(guī)觸發(fā)刑事立案程序，往往在較短時間內(nèi)即面臨賬戶凍結(jié)、高管邊控、被采取刑事強制措施等，且行政處罰程序可能同步推進。在此情形下，銀行保險機構(gòu)及其責(zé)任人員亟需構(gòu)建“風(fēng)險預(yù)判-快速響應(yīng)-立體抗辯”的全周期法律應(yīng)對機制，把握黃金窗口期，尋找提供全方位法律支持的專業(yè)團隊至關(guān)重要，以提前做好預(yù)防，阻斷法律風(fēng)險傳導(dǎo)和升級。

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